为促进市场经济发展的需要，我国在改革开发之后颁布实施了大量包含反垄断条款的法规规章，但上述内容是零散的和不成体系的。2008年《反垄断法》的正式颁布实施，标志着我国反垄断政策基本框架的初步形成。成熟市场经济国家的发展历史表明，虽然反垄断政策和产业政策同属一国经济政策的重要组成部分，但在不同的经济发展阶段，因其被赋予的地位和目标不同，两者发挥的历史作用也不同。现阶段，系统研究我国反垄断政策与产业政策之间的关系并寻求政策协调机制，不仅是完善社会主义市场经济体制的需要，也是反垄断执法机构面临的一个重要任务和课题。本文正是对这个重大课题的初步探索。
一、 反垄断政策与产业政策的关系
反垄断政策是为促进市场公平竞争对市场结构和企业行为直接干预的政策体系，主要包括制止垄断协议、打击滥用市场支配地位、经营者集中审查和纠正行政垄断等相关的法律体系及执行机制。产业政策是基于一定的经济目标对产业的形成和发展进行直接或间接干预的政策措施的总称。反垄断政策和产业政策同属于经济政策的组成部分，两者之间的关系既有内在一致性的一面，也存在潜在冲突性的另一面。
反垄断政策和产业政策的内在一致性表现为以下几点：一是具有相同的最终政策目标：调节经济运行机制，促进经济健康发展。反垄断政策和产业政策虽然干预经济的具体方式有所不同，但都是从宏观层面对市场运行实施影响和调控，最终政策目标是一致的。二是具有相同的经济理论基础。反垄断政策和产业政策都是基于“市场失灵”理论的政府干预措施，都是对市场作用不足的弥补，都发挥“看得见的手”的积极作用。三是具有相同的政策效应作用机理。反垄断政策和产业政策都是从宏观上对市场运行机制的干预，但是发挥政策效应的作用机理也都是通过影响微观企业行为进而实现宏观政策效果。
反垄断政策和产业政策的潜在冲突性表现为以下几点：一是实现的具体政策目标不同。反垄断政策关注的竞争过程的合法性，注重市场的整体公平竞争状况和竞争环境，具体政策目标是确保市场竞争机制作用的发挥；而产业政策则不仅关注竞争过程，更加注重竞争结果是存进产业的发展。因此，两者在具体政策目标的差异，必然导致在价值判断上的冲突。二是实现政策目标的方式不同。反垄断政策目标主要通过行政许可（经营者集中审查）和行政执法来实现的；而产业政策主要通过出台对行业发展优惠政策来促进行业加快发展来实现的，因此两者政策目标的实施方式具有明显的不同。三是调整经济运行具有不同的特点。反垄断政策除经营者集中审查属于事前干预外，其他都属于对具体的垄断行为进行事后规制，具有被动性、微观性和单一性的特点；而产业政策则是对整个行业的事前审批、事中调整和事后规制的整体宏观引导，具有主动型、直接性和综合性的特点。
二、 协调反垄断政策与产业政策的必要性和难点
虽然反垄断政策和竞争政策具有共同的最终政策目标，但从理论上说，它们在具体政策目标和政策导向上却有着显著的差别。单个国家或地区出于发展经济的需要，往往会在产业政策指导下直接或间接支持某些产业的发展，这种做法本身就可能构成反垄断政策禁止的行政垄断行为，由此就难免引起产业政策与反垄断政策之间的冲突和摩擦。在市场经济条件下，产业发展有其自身的规律，仅仅依靠市场本身的力量难以形成产业发展的平衡，国家实施产业政策对产业结构和状态予以干预，促进其协调发展是必要的。市场经济本质上属于竞争经济，对市场竞争过程中的反竞争行为尤其是垄断行为进行规制是促进市场公平竞争、发挥市场机制作用的重要保障。只要实行市场经济体制，反垄断政策就必然要发挥积极作用，它的出现具有一定的历史必然性。既然反垄断政策和产业政策在不同领域以不同的方式发挥着不同作用，难以相互替代，两者是缺一不可的，因此两者之间的协调就显得十分迫切和必要。
当前情况下，协调反垄断政策与产业政策面临诸多困难，比较突出的有以下几点：一是当前的政府机构设置和部门职责界定不清。现行的反垄断政策研究拟定、协调执法等工作属于议事协调机构的国务院反垄断委员会，而反垄断执法权则分属于国家发展改革委、商务部和国家工商总局三家机构。不仅国务院及所属各部门制定了全国的产业政策，各级政府及其组成机关也同样制定了当地的产业政策。当前存在着数量庞大、组成复杂的各类产业政策和反垄断政策的制定主体，这就为二者之间的协调增加了很大困难。二是产业政策实施政策惯性。在长期的经济发展实践中，政府对产业政策的实施具有一定程度的依赖性和政策惯性。计划经济时期，产业政策都是以计划命令的形式来实施。经济体制改革以来，产业政策在克服市场缺陷、促进经济发展中发挥了重大作用。各级政府机构在制定实施产业政策方面具有丰富的经验，同时实施产业政策有促进经济短期增长的政策效果，更容易被GDP依赖症者奉为圭臬。反垄断政策追求的市场公平环境，对促进经济长期增长具有积极作用。但由于反垄断政策形成体系较晚、受重视程度不够、当期政策效果不明显等原因，导致在与产业政策发生冲突时，两者往往难以协调。三是反垄断政策与产业政策价值观念的差异。反垄断政策虽侧重于对竞争行为的关注，但对于市场结构也十分重要，主要体现在经营者集中审查上。产业政策注重的产业发展的实际效果，而行业内的企业集中往往能形成规模经济，促进本行业的发展。反垄断政策和产业政策对行业发展具体问题可能产生完全相关的政策措施，此时两者之间的协调变得十分困难。
三、 协调反垄断政策与产业政策应考虑的主要因素
协调反垄断政策与产业政策就是在具体行业发展问题上消除潜在冲突性，取得政策实施一致性，形成政策合力，服务于共同的经济社会发展目标。当前我国面临的重要问题不是在反垄断政策优先还是产业政策优先两种政策选择上的单纯取舍，而是综合多种因素结合行业实际协调反垄断政策和产业政策，寻求促进行业健康长期发展的最佳政策组合。关于常见的反垄断政策与产业政策的组合大致可分为四种：积极的反垄断政策和积极的产业政策、积极的反垄断政策和稳健的产业政策、稳健的反垄断政策和积极的产业政策以及稳健的反垄断政策和稳健的产业政策。上述稳健的含义就是保持现有政策体系和运行机制，对现行政策不做实质性调整的举措。积极的含义是在现有政策框架下针对某些政策做出的有效的调整或改进，从而达到提高政策实施效果的举措。
考虑到我国当前所面临的经济社会环境、制度约束、国际规则约束等情势，政府在协调反垄断政策与产业政策时，应该考虑以下因素：一是社会主义市场经济体制。我国的市场经济体制是通过政府主导的自上而下改革从计划经济体制逐步过渡而来。从改革开放至今，产业政策在经济政策历来占有优势地位。党的十八届三中全会提出“让市场在资源配置中其决定性作用”后，对产业政策的实施效果开始进行一定程度的反思，反垄断政策的重要作用得以充分重视。因此当前在政策实施时一定要把握转轨市场经济的特点，不宜一味强调其中一种政策的作用，应寻找合理的政策组合，促进市场作用的发挥。二是产业发展的具体情况，主要包括产业类型、产业周期、产业地位、产业内竞争状况和产业影响力等。根据产业周期理论，产业生命周期分为四个阶段：初创期、成长期、成熟期和衰退期。产业内竞争状况主要是指产业集中度、产业内企业数量和产业进出难易程度等。三是国际产业竞争的态势。随着经济全球化和经济一体化，国际竞争进一步加剧，我国产业结构优化的难度增大。在协调反垄断政策和产业政策时，不仅要考虑到对国内产业发展的影响，还应关注对本国产业参与国际竞争的效应。不仅要通过实施产业政策促进本国产业取得国际竞争优势，还要通过反垄断政策规制外国企业对国内产业发展造成的负效应。
四、 协调反垄断政策与产业政策的措施建议
（一）确立政策实施基本战略。协调当前反垄断政策与产业政策的关键在于重新厘清政府与市场的边界。新一届政府推行的权力清单制度进一步彰显简政放权的承诺，同时对市场机制作用的再认识要求对当前的产业政策进行再认识、重新评估和优化调整。根据行业本身特点和当期政策目标，适合目前我国少数行业如自然垄断、初始期和成长期的高新技术、公共服务及出口加工等行业的政策组合是积极的产业政策和稳健的反垄断政策。同时在今后的相当长一段时期内，除此之外的大多数产业应执行积极的反垄断政策和稳健的产业政策，即反垄断政策优于产业政策的战略。反垄断政策优于产业政策的含义就是强力推行反垄断政策促进市场主体良性竞争，同时弱化产业政策发挥市场决定性作用。这不仅符合十八届三中全会所强调发挥市场决定性作用的精神，同时也符合当前政府深化行政体制改革简政放权的要求，更是转化政府职能、加强市场监管的题中应有之义。
（二）完善政策协调机制。现行体制下，国务院设立反垄断委员会，由国家发改委、工商总局、商务部三大拥有反垄断法执法权限的机构和其他11家国务院机构的代表组成，一起“组织、协调、指导”反垄断工作。国务院反垄断委员虽已挂牌成立了办公室，并聘任了21名专家组成专家咨询组专家咨询组，但仍需待完善机构、人员和制度安排。从理论上讲，国务院反垄断委员会不仅可以协调三大反垄断执法机构之间的执法工作，还可以就反垄断政策与产业政策冲突的14家反垄断委员会国务院组成机构进行协调。但实际情况是上述协调机制并未实现预期目标，原因在于其协调机制本身明显的不足：缺乏明确的日常协调工作机制。另外，即使上述机制能发挥作用，但上述14家组成单位以外的国务院组成机构的协调机制是缺少的。建议在现行体制下，要充分发挥国务院反垄断委员会的协调作用，使其不仅要制定、发布反垄断指南，还要建立定期协调工作机制，对反垄断执法机构和行业主管机构提出的反垄断政策和产业政策冲突矛盾进行协调。从大部制改革的目标来看，建立权威的反垄断政策和产业政策协调机构和完善的协调工作机制是未来的方向。
（三）推行相关机构职能科学设置。在推行大部制改革的整体背景下，反垄断政策实施需要“顶层设计”，设置权责清晰、高效运行的国务院直属机构是未来五到十年机构改革的必要工作。笔者建议在改变现有的国务院反垄断委员会议事协调机构的定位，设置机构独立、事权明确的实体性国务院组成部门，可分设三个独立委员会：反垄断政策委员、反垄断执行委员会和反垄断专家咨询委员会。反垄断专家咨询委员会可沿用现有模式不变，反垄断政策委员会主要负责现有体制下反垄断委员会的部门职能，如研究拟订有关竞争政策、发布评估报告和制定、发布方垄断指南等；反垄断执行委员会主要负责反垄断执法工作。
（四）建立健全合规审查机制。当前我国的反垄断政策比较确定，产业政策却类别多样，形式各异，如产业促进政策、产业抑制政策、诱导性产业政策、强制性产业政策等。建议建立健全产业政策反垄断审查机制，在现行体制下，充分发挥各级政府法制办的积极作用，建立产业政策反垄断审查工作机制，在政府机构出台种类繁多的产业政策时加大对政策的反垄断审查力度，从而协调产业政策与反垄断政策之间的冲突。建立上述协调机制的目的，不仅在于科学制定符合实际的产业发展政策，还在于能够避免反垄断政策与产业政策的法律冲突，有效实现经济政策的预期目标。
（五）加大反垄断政策实施力度。反垄断政策形成体系时间较短，宣传力度不够，群众知晓度和关注度不高，因此需要加大反垄断政策的实施力度。加大反垄断政策实施力度，首先要加大反垄断政策宣传力度，全面完整宣传反垄断政策，公开曝光典型案例，普及市场竞争意识，培育市场竞争文化；其次是要制定和发布行业反垄断指南，确立行业市场竞争规则，引导企业自觉执行反垄断政策；最后要加大反垄断法执法力度，维护公平竞争的秩序。在我国当前经济发展阶段，加强反垄断执法对于维护市场公平竞争秩序具有特殊的意义。这是因为当前我国市场经济体制不完善、市场竞争规则不健全、竞争文化的缺乏以及政府职能转变未完成等原因，垄断行为具有丰富的产生和生存土壤，只有通过严格执法，确定合法与违法的边界，才能通过示范作用引导市场主体竞争行为。因此只有加大反垄断政策实施力度，反垄断政策在相关产业行业得以积极实施，才会面临与产业政策协调问题，才能更好的发挥其政策协同效应，实现促进经济社会发展的共同目标。
